特大城市因其集聚了大量的人口和經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)了國家發(fā)展增長極的作用，能夠影響到一個國家、地區(qū)甚至全球的發(fā)展。紐約、東京和倫敦是公認(rèn)的世界城市，也是典型的特大城市，其人口發(fā)展模式和經(jīng)驗對我國具有重要的借鑒意義。通過對上述城市人口發(fā)展?fàn)顩r的比較，側(cè)重回答以下幾方面問題：
一、在城市化快速發(fā)展時期，能不能控制住特大城市的人口增長 ？
從東京、紐約和倫敦城市人口變動情況來看，在日本、美國和英國處于城市化快速發(fā)展時期，東京、紐約和倫敦的城市人口也在快速增長，兩者之間具有時間同步性。
二、特大城市的中心城區(qū)、近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)，哪里吸納人口最多，增長最快？
在特大城市快速發(fā)展之初，城市中心區(qū)人口會快速增長，但是當(dāng)中心城區(qū)人口達(dá)到一定規(guī)模后，中心城區(qū)人口將會出現(xiàn)減少，而周邊地區(qū)人口會持續(xù)增長。
三、特大城市所處都市圈的人口如何變動？
自1980年以來，紐約、東京和倫敦三個都市圈所吸納人口的總量一直處于增長的狀態(tài)，而且倫敦都市圈吸納人口占全國總?cè)丝诘谋戎匾渤尸F(xiàn)上升態(tài)勢，1980年吸納人口占全國總?cè)丝诘谋戎貫?7.33%，到2015年提高到19.17%。
四、特大城市人口就業(yè)結(jié)構(gòu)是否呈現(xiàn)高端化特征？
當(dāng)前存在一種認(rèn)識認(rèn)為，通過減少特大城市的低端產(chǎn)業(yè)，推動城市產(chǎn)業(yè)“高端化”，能夠起到減少城市人口的效果。事實上，城市的就業(yè)可以分為兩部分，一部分就業(yè)是為滿足城市生產(chǎn)活動，這部分就業(yè)會因為技術(shù)進(jìn)步、城市發(fā)展等因素的改變而改變，因此在一些具體行業(yè)上就業(yè)比重會不斷變化。另外一部分是人的基本生活需求，這部分總體是變動不大的，比如滿足人的吃喝等，只要有人就會產(chǎn)生這些需求，也會在就業(yè)中占到一個相對穩(wěn)定的比重。因此，如果過度依靠行政手段改變城市人口就業(yè)結(jié)構(gòu)，借此達(dá)到產(chǎn)業(yè)“高端化”目標(biāo)，可能是事倍功半，甚至?xí)绊懙匠鞘邪l(fā)展活力的釋放。
五、幾點啟示和思考
從國際上典型特大城市發(fā)展經(jīng)驗來看，在城市化快速發(fā)展時期，人口向特大城市集中是一個必然趨勢。當(dāng)前解決我國特大城市發(fā)展中出現(xiàn)的問題，需要著重處理好以下幾個關(guān)系：
一是處理好主城區(qū)和行政管轄區(qū)的關(guān)系。與國際上的城市不同，我國的特大城市不光有人口密度較高的城市中心區(qū)，也包含大量的農(nóng)村地區(qū)。我國的特大城市更類似于國際上的都市圈，比如紐約市面積為833.5平方公里，而根據(jù)美國管理和預(yù)算總署的定義，紐約都市圈面積為1.7萬平方公里。北京的行政轄區(qū)為1.68萬平方公里，如果以行政轄區(qū)為整體進(jìn)行計算，北京人口密度并算不高。這是我國特大城市普遍存在的問題，主城區(qū)存在人口過度集中的問題，但是行政轄區(qū)并不存在人口過度集中的問題，因此相關(guān)政策的制定時要區(qū)分主城區(qū)和行政轄區(qū)的概念，解決中心城區(qū)人口密度過高的問題同時要把視野放在整個行政轄區(qū)，放在區(qū)域發(fā)展上來，并且主城區(qū)內(nèi)部也要根據(jù)發(fā)展定位有所區(qū)分，絕不能一概而論。
二是處理好特大城市和區(qū)域發(fā)展的關(guān)系。國際經(jīng)驗表明特大城市是帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要力量，中心城區(qū)會主動將優(yōu)質(zhì)資源要素向周邊區(qū)域布局，形成中心城區(qū)與周邊地區(qū)的合理分工。比如，東京控制中心城區(qū)內(nèi)各類學(xué)校的擴(kuò)建規(guī)模，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)教育資源向周邊布局。當(dāng)前，我國還存在資源要素向特大城市中心區(qū)過度集中的現(xiàn)象，城市中心區(qū)表現(xiàn)出明顯的“虹吸效應(yīng)”，沒有形成城市中心區(qū)與周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。要解決我國特大城市發(fā)展中存在的問題，要從區(qū)域發(fā)展的角度入手，將特大城市中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)、居住、公共服務(wù)等功能適當(dāng)向周邊轉(zhuǎn)移，并且要敢于將一些所謂的“高端”功能向周邊轉(zhuǎn)移，形成功能互補的格局，從而主動吸引中心城區(qū)的資源要素遷出。
三是處理好產(chǎn)業(yè)升級和低端生活服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)系。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級是提升我國特大城市國際競爭力的關(guān)鍵，政府要制定引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級的相關(guān)政策。同時，要認(rèn)識到城市不同人群之間、不同產(chǎn)業(yè)之間存在相互依存的生態(tài)關(guān)系，城市不僅需要高端服務(wù)業(yè)，如金融保險、創(chuàng)新服務(wù)等，也需要滿足人口基本需求的各項服務(wù)業(yè)。要認(rèn)識到城市宜居的關(guān)鍵是能夠為城市居民生活和創(chuàng)業(yè)提供更為方便的條件，城市在發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的同時，要為有利于居民生活的服務(wù)業(yè)發(fā)展留足空間，要為人口創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新提供必要的空間，絕不能一概否定，一拆了之。
范毅 國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究院副院長、研究員
