從全國來看，這就成為要解決的“三個(gè)1億人”問題，即促進(jìn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。
針對(duì)當(dāng)前全國房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展情況，中央提出“要化解房地產(chǎn)庫存，通過加快農(nóng)民工市民化，推進(jìn)以滿足新市民為出發(fā)點(diǎn)的住房制度改革，擴(kuò)大有效需求，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)”。這是近年來有關(guān)房地產(chǎn)市場(chǎng)的政策表述中首次將消化庫存與住房制度改革相關(guān)聯(lián)，值得引起注意。
一般而言，房地產(chǎn)庫存是市場(chǎng)發(fā)展到特定階段所形成的產(chǎn)物，而住房制度改革是針對(duì)宏觀制度設(shè)計(jì)和政策體系中的重大矛盾所做出的改進(jìn)探索。如果純粹從概念出發(fā)，會(huì)認(rèn)為這兩者不屬同一范疇。但如果從中國房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展實(shí)踐看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)市場(chǎng)中的區(qū)域性和結(jié)構(gòu)性庫存不斷加劇是住房制度的缺陷所導(dǎo)致的，而要抓住當(dāng)前住房制度改革的主要矛盾，首要就是通過有效的改革措施加快農(nóng)民工市民化，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展。
當(dāng)前的住房制度亟須深化改革
改革開放以前，我國實(shí)行由政府和單位投資和建設(shè)城鎮(zhèn)住房、低租金福利分配住房的制度。但由于住房供應(yīng)嚴(yán)重短缺，居民住房條件長期得不到改善，因而必須對(duì)這種由政府統(tǒng)建統(tǒng)分的制度進(jìn)行改革。在1980年鄧小平同志明確提出住房改革要走商品化的路子之后，住房制度改革的大幕逐漸拉開。但是，住房商品化之路的探索頗為曲折。直至1994年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，住房商品化和社會(huì)化之路逐漸走順，隨著住房建設(shè)、分配、交易和信貸等配套做實(shí)逐步成型，住房制度改革取得了長足進(jìn)步。
1998年，為了使城鎮(zhèn)住房制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，特別是為了擴(kuò)大國內(nèi)需求以應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)的亞洲金融危機(jī)，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確提出城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是：停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)現(xiàn)住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)。該改革文件使中國城鎮(zhèn)住房的分配制度發(fā)生了一次根本性的轉(zhuǎn)變。之后，中國房地產(chǎn)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，但隨著住房價(jià)格快速上漲，住房補(bǔ)貼覆蓋面過窄且標(biāo)準(zhǔn)過低的問題逐漸暴露，具體表現(xiàn)為住房資源配置不均衡，一部分居民難以依靠自身?xiàng)l件改善居住條件，而1998年23號(hào)文中提出的經(jīng)濟(jì)適用住房政策在不少地方又出現(xiàn)執(zhí)行失當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象，于是，城鎮(zhèn)住房保障問題引起了廣泛關(guān)注。2007年，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，為建立健全城鎮(zhèn)住房保障制度奠定了基礎(chǔ)。
可見，經(jīng)過30多年的探索，中國在住房的建設(shè)、分配、流通、使用等方面實(shí)現(xiàn)了巨大的轉(zhuǎn)型和變革，初步建立起了一個(gè)綜合性的制度體系，培育發(fā)展了一個(gè)多元化的市場(chǎng)體系，更為重要的是，顯著提高了城鎮(zhèn)居民的居住水平和居住條件，同時(shí)也有效帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的改革。
但是，中國的住房發(fā)展總體上仍處于過渡階段。經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)住房供應(yīng)總量已從嚴(yán)重短缺進(jìn)入到較為充足的階段，但區(qū)域性和結(jié)構(gòu)性過剩的問題有所凸顯；居民的住房條件整體上已從“憂房”邁入“有房”的階段，離“優(yōu)房”仍有較大差距，但城鄉(xiāng)住房體系分割，住房制度改革的覆蓋面僅限于城鎮(zhèn)，而且?guī)椭r(nóng)民工緩解住房困難問題的工作剛剛起步；住房保障體系已基本形成，但有效性仍顯不足，出現(xiàn)了本地人口和外來人口不平衡的現(xiàn)象，有些地方的住房制度改革推進(jìn)相對(duì)滯后，甚至仍在沿用福利分房的方式；政府對(duì)于調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)獲得了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，但市場(chǎng)的長效發(fā)展機(jī)制尚不健全，在有些區(qū)域或有些時(shí)期市場(chǎng)預(yù)期不穩(wěn)，波動(dòng)較大，有些地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于房地產(chǎn)依賴度過高的問題值得警惕；住房政策的體系化有所改進(jìn)，但有關(guān)政策的穩(wěn)定性和連貫性不夠，特別是土地、財(cái)政、稅收、信貸、金融等相關(guān)政策的有效銜接不夠。
住房制度改革要適應(yīng)住房發(fā)展形勢(shì)。面對(duì)中國住房發(fā)展的現(xiàn)狀，中央認(rèn)為首先要通過擴(kuò)大增量的住房消費(fèi)以化解存量的住房庫存，以此避免房地產(chǎn)的“堰塞湖”對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
住房制度改革思路逐漸清晰
住房發(fā)展形勢(shì)日新月異，房地產(chǎn)市場(chǎng)暗流涌動(dòng)，各種矛盾和問題相互交織。作為牽一發(fā)而動(dòng)全身的領(lǐng)域，準(zhǔn)確識(shí)別住房制度改革的主要矛盾，找準(zhǔn)改革的突破點(diǎn)，既需要智慧，也需要時(shí)間。針對(duì)新時(shí)期住房制度改革的謀劃，決策層的認(rèn)識(shí)在不斷深化，對(duì)問題的研判漸趨全面，所提出的思路越來越明確。
2012年，黨的十八大報(bào)告中提到：“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求”。當(dāng)時(shí)更多從改善民生角度強(qiáng)調(diào)住房保障的重要作用。
2013年10月底，中央政治局首次就住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)進(jìn)行集體學(xué)習(xí)，這是在決策層對(duì)住房問題加深認(rèn)識(shí)并凝聚共識(shí)的重要安排。在此次集體學(xué)習(xí)中，中央領(lǐng)導(dǎo)既指出了當(dāng)前住房發(fā)展存在的突出問題（“還存在著住房困難家庭的基本需求尚未根本解決、保障性住房總體不足、住房資源配置不合理不平衡等問題”），又提出了進(jìn)一步深化改革需遵循的基本原則（“加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，要處理好政府提供公共服務(wù)和市場(chǎng)化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系”），還明確了深化住房制度改革的主要方向（“從我國國情看，總的方向是構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。要總結(jié)我國住房改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，借鑒其他國家解決住房問題的有益做法，深入研究住房建設(shè)的規(guī)律性問題，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快建立統(tǒng)一、規(guī)范、成熟、穩(wěn)定的住房供應(yīng)體系。要千方百計(jì)增加住房供應(yīng)，同時(shí)要把調(diào)節(jié)人民群眾住房需求放在重要位置，建立健全經(jīng)濟(jì)、適用、環(huán)保、節(jié)約資源、安全的住房標(biāo)準(zhǔn)體系，倡導(dǎo)符合國情的住房消費(fèi)模式”）。
2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中既提出了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”、“研究建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”等改革舉措，更明確要求“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口的全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系”。此處強(qiáng)調(diào)的“進(jìn)城落戶農(nóng)民”就是新市民的重要組成部分。
2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》進(jìn)一步細(xì)化了有關(guān)精神。該規(guī)劃首先就提出了大量農(nóng)民工被城鎮(zhèn)住房保障體系所排斥的問題（“大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后……被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)”），進(jìn)而提出要拓寬住房保障渠道，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，并從住房供應(yīng)體系、保障性住房制度和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控長效機(jī)制等方面對(duì)城鎮(zhèn)住房制度的健全和完善提出了一些舉措。
2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，其中有一段話非常重要：“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。提高城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平。深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。深化住房制度改革。加大城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造力度”。之所以要強(qiáng)調(diào)其重要性，至少有三方面原因：首先，這是近幾年來首次在正式文件中提出要“深化住房制度改革”；其次，這是首次將住房問題的論述擺在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容中，以往要么是放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展部分，要么是放在社會(huì)保障部分；再次，非常具體地提出了一些實(shí)施舉措，比如“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”、“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制”等。
經(jīng)過這兩三年的積極探索，通過不同層面的討論和研究，決策層形成了“推進(jìn)以滿足新市民為出發(fā)點(diǎn)的住房制度改革”思路。這種改革思路并不局限于住房去討論住房制度改革，而是涉及新型城鎮(zhèn)化、財(cái)政、土地、社會(huì)保障、戶籍制度改革等領(lǐng)域；這種改革思路也不是對(duì)現(xiàn)有住房制度進(jìn)行顛覆，而是通過抓住消化房地產(chǎn)庫存這個(gè)當(dāng)前突出問題帶動(dòng)住房制度改革；這種改革思路更不是僅從住房保障角度進(jìn)行零敲碎打，必將對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)分割的住房制度帶來巨大沖擊。
住房制度改革如何體現(xiàn)以滿足新市民為出發(fā)點(diǎn)
顧名思義，“新市民”是指新進(jìn)入城鎮(zhèn)的居民。如果對(duì)照原有戶籍制度，新市民是指除擁有城市戶口以外的城鎮(zhèn)居民。在這一人群中，既有本地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，也有外來務(wù)工人員�！靶率忻瘛比后w長期在城鎮(zhèn)生活、工作，為城鎮(zhèn)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但限于各種制度約束，這個(gè)群體中的相當(dāng)一部分人難以享受到城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，難以在城鎮(zhèn)真正安居樂業(yè)。但對(duì)于大多數(shù)人而言，回到農(nóng)村也是難以接受的。從全國來看，這就成為要解決的“三個(gè)1億人”問題，即促進(jìn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。那么，怎樣推進(jìn)住房制度改革才能體現(xiàn)以滿足新市民為出發(fā)點(diǎn)？
第一，堅(jiān)持住房市場(chǎng)和住房保障相結(jié)合的發(fā)展思路。住房市場(chǎng)和住房保障的發(fā)展必要性在此不必贅述，著重想討論的問題在于是否有必要在兩大體系之間發(fā)展所謂的政策性（商品）住房。近幾年來，無論是理論研究還是政策實(shí)踐中，出現(xiàn)了在市場(chǎng)化商品住房和保障性住房之間設(shè)計(jì)一種政策性（商品）住房的現(xiàn)象，其依據(jù)主要在于為住房支付能力下不及住房保障標(biāo)準(zhǔn)、上不夠購買市場(chǎng)化商品住房的“夾心層”提供住房支持。這種政策性（商品）住房在各地的具體形式并不完全相同，但普通特征是既具有一定的保障屬性，又明顯區(qū)別于通常的保障性住房。我們認(rèn)為，無論對(duì)于新市民還是對(duì)于老市民，只宜以住房市場(chǎng)和住房保障相結(jié)合，但不宜將二者相混合，對(duì)于政策性（商品）住房應(yīng)該更加慎重。在一個(gè)相對(duì)健全的住房保障和供應(yīng)體系中，中低收入住房困難群體根據(jù)實(shí)際情況享受不同類型的住房保障服務(wù)，中高收入階層則通過市場(chǎng)改善居住條件。對(duì)于所謂的“夾心層”，應(yīng)主要通過稅收和金融信貸政策予以支持，不宜通過實(shí)物方式提供住房支持。如果設(shè)計(jì)出模糊不清、模棱兩可的政策性住房類型，不僅在準(zhǔn)入和資源配置等方面會(huì)面臨社會(huì)公平的考驗(yàn)，而且會(huì)影響市場(chǎng)的效率。在一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)尚處于轉(zhuǎn)型的時(shí)期，這種設(shè)計(jì)要么會(huì)留下巨大的尋租空間，要么需要付出極高的社會(huì)管理成本。為此，我們建議應(yīng)堅(jiān)持住房市場(chǎng)和住房保障兩大體系的發(fā)展思路。
第二，強(qiáng)化住房市場(chǎng)的有效供應(yīng)。當(dāng)前的住房市場(chǎng)供應(yīng)體系難以有效滿足新市民的需求，這也是當(dāng)前出現(xiàn)巨大庫存的重要原因之一。首先，應(yīng)鼓勵(lì)市場(chǎng)供應(yīng)主體的多元化，允許各類主體在符合法律法規(guī)的條件下向市場(chǎng)供應(yīng)住房，比如合作建房、眾籌建房等，打破由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)作為市場(chǎng)單一供應(yīng)者的局面。其次，促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展，支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將新建商品住房直接用于出租經(jīng)營，引導(dǎo)企業(yè)利用自有建設(shè)用地建設(shè)自用住房進(jìn)行出租經(jīng)營，鼓勵(lì)農(nóng)村集體組織在符合規(guī)劃及相關(guān)政策的前提下在集體建設(shè)用地上建設(shè)運(yùn)營租賃住房，支持機(jī)構(gòu)投資者從存量住房市場(chǎng)收購或租用房源用于住房出租。另外，要大幅降低房屋出租人的稅負(fù)，建議參照上海做法實(shí)現(xiàn)5%的綜合稅率。再次，改善城鎮(zhèn)居住區(qū)的公共服務(wù)配套設(shè)施，可以適當(dāng)提高大城市新建住房項(xiàng)目的建筑容積率，增加公建配套設(shè)施。另外，要提高城市群的住房供應(yīng)協(xié)調(diào)力度，改善特大城市周邊城市的公共服務(wù)配套，實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)的聯(lián)動(dòng)。
第三，增強(qiáng)住房保障的有效性。住房保障應(yīng)以有效性為核心，而不是保障性住房的建設(shè)量或覆蓋率，這對(duì)于體現(xiàn)以滿足新市民為出發(fā)點(diǎn)尤為重要。首先，逐步取消一些地方仍然存在的福利分房做法。建議按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，規(guī)定一個(gè)政策實(shí)施時(shí)期分界線。對(duì)于“新人”，既可以加大貨幣化補(bǔ)貼與安置的力度，也可以采取共有產(chǎn)權(quán)住房的方式，將一些地方仍然存在的福利分房逐漸納入住房供應(yīng)體系之中。其次，提高貨幣補(bǔ)貼在住房保障供應(yīng)中的比重。對(duì)于棚戶區(qū)改造安置、重大市政工程的征收安置、危房改造安置、公共租賃用房等，要逐漸提高貨幣補(bǔ)貼的比重，鼓勵(lì)利用市場(chǎng)存量房源。可以在實(shí)物保障和貨幣補(bǔ)貼之間設(shè)定一定比例的差額，引導(dǎo)保障對(duì)象享受貨幣補(bǔ)貼。再次，探索發(fā)行住房保障優(yōu)惠券，破解人口流動(dòng)與地方支出不對(duì)稱的困局。保障對(duì)象在戶口所在地按照條件申領(lǐng)住房優(yōu)惠券，到就業(yè)地交給當(dāng)?shù)鼗鶎硬块T領(lǐng)取租金優(yōu)惠，就業(yè)地城市或地方政府依據(jù)優(yōu)惠券的總額向中央政府申請(qǐng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，或者申請(qǐng)新增建設(shè)用地指標(biāo)。
第四，擴(kuò)大住房公積金的繳交范圍和使用范圍。將繳存住房公積金作為勞動(dòng)合同必備條款，符合條件的新市民應(yīng)納入繳存范圍。允許無房職工提取本人和配偶的住房公積金用于支付住房租金和物業(yè)服務(wù)費(fèi)。
第五，完善住房用地供應(yīng)機(jī)制。提高住房用地供需的匹配性，對(duì)于人口、資源和環(huán)境承載壓力較大、住房供需矛盾較突出的城鎮(zhèn)，要增加住房用地供應(yīng)，在有條件的情況下可適當(dāng)提高建筑容積率，而對(duì)于人口凈流出、住房庫存量較大的城鎮(zhèn)，要嚴(yán)控新增土地供應(yīng)指標(biāo)。要加大中小套型普通商品住房用地的供應(yīng)，確保保障性住房用地。要規(guī)范和培育土地二級(jí)市場(chǎng)，盤活存量土地。在有條件的地方，可逐步探索土地出讓的年租制。
第六，探索保障房建設(shè)稅收額度抵免制度，鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)長期持有和運(yùn)營保障性住房。國家稅務(wù)總局每年根據(jù)各省市常住人口規(guī)模向各省市發(fā)放個(gè)人所得稅抵免額度，各省市將個(gè)人所得稅抵免額度向社會(huì)招標(biāo)，吸引企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和非營利機(jī)構(gòu)參與保障房的建設(shè)、供應(yīng)和運(yùn)營，符合條件且競標(biāo)成功的各類社會(huì)機(jī)構(gòu)既可以將抵免額度自用，也可通過資產(chǎn)證券化方式打包賣給基金機(jī)構(gòu)，后者則可通過融資吸納社會(huì)閑散資金。這種模式能將保障房融資與市場(chǎng)流動(dòng)性相結(jié)合。
（作者系上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院副院長）
